Bürgergesellschaft und aktivierender Staat: Auf dem Weg zu einer neuen Gewaltenteilung
Dr. Michael Bürsch, Vorsitzender der Enquete-Kommission "Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements" des Deutschen Bundestages
Lange Zeit wurde unter dem Stichwort Staatsmodernisierung vor allem die Binnenmodernisierung des administrativen-politischen Systems verstanden. Ziel war dabei hauptsächlich, Markt- und Wettbewerbselemente im öffentlichen Sektor zu stärken. Heute sehen wir, dass dies nur die eine Hälfte der Modernisierung von Gesellschaft und Staat ist. Sie ist zudem eine Sichtweise, die immer noch zu stark am Staat als Ausgangspunkt für gesellschaftliche Veränderungen interessiert ist.
Wir müssen mehr von den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger ausgehen. Es geht heute mehr um eine breitere Partizipation und um die Stärkung der Bürgergesellschaft. Die Innensicht reicht nicht hin, denn wir müssen den Staat aus der Perspektiven einer bereits aktiven Gesellschaft sehen, die ihn für sich nutzbar machen will. Dabei wird eine neue Aufgabenverteilung zwischen Staat und Gesellschaft erforderlich.
Rund 22. Mio. Bürger sind in Deutschland in der einen oder anderen Form freiwillig engagiert. Sie übernehmen gemeinwohlorientierte Aufgaben in Vereinen, Projekten, Kirchengemeinden usw. Darüber hinaus zeigen neuere Studien, dass offenbar weitere Millionen Bürgerinnen und Bürger bereit sind sich zu engagieren, wenn ihnen entsprechende Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung gestellt werden.
Die vom Deutschen Bundestag eingesetzte Enquete-Kommission "Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements" geht in ihren Analysen und Handlungsempfehlungen von aktiven Bürgerinnen und Bürgern aus und fragt danach, wie diese Bürgergesellschaft gestärkt werden kann. Sie lässt sich dabei von einer Vision leiten, die das neue Verhältnis von Staat, Individuum und Bürgergesellschaft mit dem Stichwort "neuer Gesellschaftsvertrag" verdeutlichen soll. Bürgerschaftliches Engagement und die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an politischen Prozessen bilden den Kern dieses neuen Gesellschaftsvertrages. Der Staat nimmt dabei häufig die Funktion eines Moderators ein, der den Rahmen für die Zusammenarbeit setzt, die Grundlagen für die Kooperation verschiedener Akteure schafft und in Konflikten vermittelt. Damit der Staat diese neue Rolle einnehmen kann, müssen die demokratischen und sozialen Strukturen verändert und auf die Bedürfnisse der aktiv handelnden und an den gemeinschaftlichen Aufgaben teilnehmenden Bürgerinnen und Bürger zugeschnitten werden.
Der Veränderung der Beziehung zwischen Bürgern und Staat erfordert vom Staat eine Öffnung zur Gesellschaft hin. Seine eigenen Institutionen und Verwaltungen müssen sich dem bürgerschaftliche Engagement aufgeschlossen zeigen. Denn Bürgergesellschaft kann nicht dort enden, wo hoheitliche Macht beginnt. Die Frage der Verwaltungsmodernisierung bekommt hier eine neue Dimension. Waren bisher bei der Modernisierung betriebswirtschaftliche Gesichtspunkte und Managementmethoden leitend, so brauchen wir heute neue Leitbilder. Effektivität und Effizienz allein reichen für einen "aktivierenden Staat" nicht aus. Er muss seine Institutionen, d.h. seine Verwaltungen engagementfreundlicher und nicht nur kundenfreundlicher machen. Der Bürger ist mehr als der Kunde, er ist der Akteur.
Ein aktivierender Staat muss die Menschen in die Lage versetzen, ihre Bedürfnisse zu artikulieren und an Problemlösungen mitzuwirken. Nicht der Staat und seine Verwaltungen definieren den Inhalt von Leistungen, sondern zuallererst die Bürgerinnen und Bürger. Engagement sieht dann manchmal auch anders aus, als die Verwaltung es sich vorstellt. Notwendig ist daher, dass die öffentlich Bediensteten für den Umgang mit Engagierten vorbereitet und (weiter)qualifiziert werden.
Die mit dem Begriff aktivierender Staat einhergehende neue Aufgabenverteilung gewinnt besondere Bedeutung innerhalb der Diskussion um den Umbau des Sozialstaates. Bürgerengagement darf nicht Voraussetzungen dafür schaffen, dass der Staat seine Verantwortung für soziale Fragen reduziert. Eine Stärkung des Bürgerengagements bedeutet im Sozialbereich eine höhere Eigenverantwortung der Bürgerinnen und Bürger. Eigeninitiative aus Not aber kann nicht die Lösung sein. Engagierte Bürgerinnen und Bürger dürfen nicht Lückenbüßer für einen Sozialstaat im Rückzug sein. Auch im sozialen Bereich geht es um ein Stück Verantwortungsteilung zwischen Staat und Bürgergesellschaft bei der Erbringung öffentlicher Aufgaben. Auf ein Beispiel aus dem Bereich der neuen Engagementformen bezogen bedeutet dies: Selbsthilfe braucht gezielte Unterstützung durch Geld, Räumlichkeiten oder eine Kontaktstelle, die verschiedene Gruppen auf lokaler Ebene vernetzt. Erst eine solche Unterstützung stabilisiert die Arbeit und gibt den Aktiven die Anerkennung, die sie zur weiteren Mitarbeit am Sozialstaat motiviert. Nur wenn der Staat bereit ist, bürgerschaftliches Engagement im sozialen Bereich tatsächlich und handfest zu unterstützen, können wir glaubwürdig von einem neuen und besseren Verhältnis von Sozialstaat und Bürgergesellschaft sprechen.
Ein aktivierender Sozialstaat kann aber ganz unterschiedlich vorgehen. Er kann dabei im Sinne kommunaler Sozialpolitik die Verantwortungsbereitschaft des Einzelnen stärken, er kann aber auch das Sozialkapital der überindividuellen Strukturen und Beziehungsnetzwerke stärken. Das Ziel, die Einbindung der Menschen in die Gemeinschaft, kann dadurch erreicht werden, indem sozialstaatliche Institutionen wie Kindertagesstätten, Jugendzentren, Schulen und soziale Dienste für Senioren so umgestaltet werden, dass sie die jeweiligen Nutzergruppen an der konkreten Ausgestaltung dieser Einrichtungen und ihren Leistungen aktiv beteiligen. Ein neues Verhältnis von Schule und Bürgergesellschaft bedeutet, die Schule für die elterliche Mitbestimmung zu öffnen, ihr mehr Entscheidungsautonomie zu gewähren.
Ein großer Teil des Bürgerengagements findet in den Kommunen statt. Die Vision des "neuen Gesellschaftsvertrages" konkretisiert sich im Leitbild der Bürgerkommune.
Heute beobachten wir in der Bundesrepublik einen kommunalen bürgerschaftlichen Aufbruch. Er wurde ermöglicht durch die Reform der Kommunalverfassung in den 90er Jahren, zum Beispiel durch die "erweiterte Bürgerbeteiligung" in der kommunalen Selbstverwaltung.
Die Bürgerkommune zeichnet sich daneben vor allem dadurch aus, dass den aktiven Bürgerinnen und Bürgern neue Beteiligungsverfahren – z. B. Runde Tische, Planungszellen, Netzwerke, Jugendparlamente – offen stehen. Ein weiteres Kennzeichen der Bürgerkommune sind Einrichtungen, die das bürgerschaftliche Engagement fördern: z. B. Freiwilligenagenturen und Bürgerämter. Bürgerkommunen tun sich auch dadurch hervor, dass sie Bürgerrechte lokal in sozialer, politischer und ziviler Hinsicht ausgestalten und erweitern.
Die Bürgerkommune kann in Zeiten der Globalisierung ein Weg der Lokalisierung von Politik sein. Die erdrückende Größe der globalen Organisationen und Systeme wird dieses Bedürfnis nach Lokalisierung in den nächsten Jahren noch unterstützen.
Bürgerkommune bedeutet nicht einfach, dass plebiszitäre Elemente eingeführt werden. Vielmehr geht es um konkrete, lokale Bürgerentscheidungen und Bürgerberatung. Die Kommune kann auf diese Weise das Wissen der Bürger besser nutzen und die Bürger können die Kommune und auch den Staat beraten, dort wo Expertise notwendig ist. Die Bürgerinnen und Bürger können dann in den Prozess der Definition und in die Erbringung von Leistungen miteinbezogen werden. Sie können die Probleme genauer benennen und ihr Wissen zur Verfügung stellen.
Ein interessantes Betätigungsfeld der Bürgerkommune wird der Umgang der Bürgerinnen und Bürger mit der Verwaltung sein. Wenn es einen direkten Zugriff auf die Verwaltung gibt, dann müssen beide – Bürgerinnen und Bürger und Verwaltung – lernen miteinander produktiv umzugehen. Die Bürgerkommune wird dann ein Forum für netzwerkgesteuerte Selbstorganisation der Bürgerinnen und Bürger werden können.
Das angestrebte Verhältnis von Staat und Gesellschaft darf also kein Konkurrenzverhältnis sein, sondern eher ein Steigerungsverhältnis. Die Forderung für die Zukunft zielt nicht auf mehr Staat oder weniger Staat, sondern auf einen ermöglichenden Staat, der den Rahmen bereithält für eine jeweils angemessene Mischung von bürgerschaftlichem Engagement und staatlicher Unterstützung.
Das Verhältnis von Bürgergesellschaft und aktivierendem Staat wird dabei zu einer "neuen Gewaltenteilung" führen. Die Öffnung der Politik für die Bürgergesellschaft bedeutet mehr Transparenz und einen direkten Zugang der Bürger zur Verwaltung.
Der Staat wird dabei neben den vielfältigen Assoziationsformen der Bürgergesellschaft ein Gemeinwohlproduzent unter vielen sein. Dabei hat der Staat dennoch eine besondere Aufgabe, weil er Ressourcen und Lenkungsmöglichkeiten hat, die nur ihm zur Verfügung stehen. Diese muss er in einem partnerschaftlichen Verhältnis mit der Bürgergesellschaft so einsetzen, dass Engagement für andere ermutigt und gefördert wird.