Bürgergesellschaft und Engagement älter Menschen - Plädoyer für einen Welfare-Mix in der kommunalen Daseinsvorsorge

Prof. Dr. Thomas Olk

Bürgergesellschaft und Engagement älterer Menschen – Plädoyer für einen Welfare-Mix in der kommunalen Daseinsvorsorge

Seit dem klassischen Werk von Ernst Forsthoff aus dem Jahre 1938 wird der kommunalen Ebene eine besondere Zuständigkeit für die Bereitstellung von Einrichtungen und Diensten der Daseinsvorsorge für die Bürgerinnen und Bürger zugeschrieben. Dabei wird der kommunalen Daseinsvorsorge – also der Aufrechterhaltung eines öffentlichen Verkehrswesens, einer vielfältigen Kulturlandschaft, eines leistungsfähigen Sozial-, Gesundheits- und Bildungswesens etc. eine entscheidende Bedeutung für die Integrationskraft einer Gesellschaft zugeschrieben. Angesichts der wachsenden sozialen und kulturellen Heterogenität steigt die Bedeutung öffentlicher Güter, die allen Bürgern zugänglich sind, für den Zusammenhalt des Gemeinwesens, für eine Politik der Chancengerechtigkeit und für die Sicherung der Voraussetzungen für die Innovationsfähigkeit einer modernen Gesellschaft. Dennoch ist das Versorgungsnetz öffentlicher Güter längst gefährdet. Obwohl die Alterung der Bevölkerung im Zuge des demografischen Wandels zu neuen bzw. veränderten Anforderungen an die Einrichtungen und Dienste der kommunalen Daseinsvorsorge führt, wird das Versorgungsnetz entsprechender öffentlicher Güter bereits seit Jahren zurückgestutzt und ausgedünnt. Es ist insbesondere die Krise der öffentlichen Finanzen vor allem in den Städten und Gemeinden, die dazu beiträgt, dass die Weiterentwicklung des öffentlichen Nahverkehrs stagniert, Bibliotheken geschlossen und Zuschüsse für Kulturprojekte und Einrichtungen gestrichen werden, Theater und Museen unter Existenzdruck geraten und als hoch bedeutsam eingeschätzte Bildungs- und Sozialeinrichtungen wie die Angebote der frühkindlichen Bildung und Betreuung in Deutschland auf einem im europäischen Maßstab rückständigen Ausbauniveau verharren.

Sicherlich: Die kommunalen Gebietskörperschaften stehen im Hinblick auf die Aufrechterhaltung der Daseinsvorsorge erheblich unter Druck: Während die finanziellen Einnahmen stagnieren bzw. zurückgehen, steigen die Aufgabenanforderungen (in vielen Bereichen der sozialen Dienste und natürlich insbesondere im Bereich von Hartz IV) und die Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger. Allerdings muss auch konstatiert werden, dass der Möglichkeitsspielraum politisch-strategischer Alternativen zur Lösung der hiermit verbundenen Probleme von der überwiegenden Mehrzahl der Kommunen zumindest bislang noch keineswegs ausgeschöpft worden ist. Im Gegenteil: Ein Blick auf die reale Politik in den Städten und Landkreisen zeigt eine gewisse Einfallslosigkeit und Monotonie. Es überwiegen Vorgehensweisen wie die alternative Schließung von Einrichtungen, die Erhöhung von Gebühren und Kostenbeiträgen für die Nutzer oder die Übergabe von Einrichtungen und Diensten an Kapitalgesellschaften bzw. privatwirtschaftliche Anbieter (Privatisierung). Die Folgen liegen auf der Hand: Zum einen wird das flächendeckende Netz von Infrastruktureinrichtungen der Daseinsvorsorge ausgedünnt bzw. werden ganze Leistungsbereiche aufgegeben (freiwillige Aufgaben); zum anderen verliert die kommunale Politik an Gestaltungsmacht hinsichtlich der weiteren Entwicklung privatisierter Aufgaben bzw. Einrichtungen.

Selbstverständlich hat diese Politik des Zumachens bzw. Schließens und Privatisierens einen vermeintlichen Vorteil: Die Kommune ist auf diese Weise eine finanziell belastende Aufgabe bzw. eine mit Betriebskosten verbundene Einrichtung mit einem Federstrich los und spart damit unmittelbar Kosten. Allerdings gibt es auch gravierende Nachteile, die von den kommunalpolitischen Akteuren zunehmend zur Kenntnis genommen werden: Zum einen wird durch Einschnitte in das Netz kommunaler Daseinsvorsorge in Kauf genommen, dass die eingangs erwähnten positiven Funktionen und Wirkungen, die von diesen Daseinsvorsorgeinrichtungen ausgehen, nachhaltig geschwächt werden. Das kann die Integrationskraft einer Kommune erheblich gefährden. Zum anderen verliert die kommunale Politik an Einflussmöglichkeiten in einem zentralen kommunalen Zuständigkeitsbereich. Ob die Stadt dabei erfolgreich sein wird, private Wohnungsunternehmen dazu zu bewegen, bei der Belegung des von der Stadt aufgekauften Wohnungsbestandes auch soziale Kriterien zu berücksichtigen, darf bezweifelt werden. Auch ist fraglich, ob weiterhin alle interessierten Bürgerinnen und Bürger das Angebot eines Bades nutzen können, wenn es in privatgewerbliche Hand überführt wird und nun die Preisgestaltung kommerziellen Kriterien folgt. Die konzeptionell strategische Schwäche bislang dominierender Vorgehensweisen besteht ganz offensichtlich darin, dass es sich im Grunde um „einsektorale Lösungen“ handelt: Bei diesen Lösungsstrategien gibt es konzeptionell nur ein Entweder-Oder; nämlich entweder die Kommune – und damit der kommunale öffentliche Sektor – ist für einen bestimmten Bereich der Daseinsvorsorge zuständig oder aber die Kapitalgesellschaft bzw. das privatgewerbliche Unternehmen – also der Markt. Dieses Denken enthält zwei folgenreiche Verkürzungen: Zum einen werden Formen der Koproduktion also des „Sowohl-Als Auch“ ausgeblendet bzw. als nicht relevant erachtet und zum anderen wird ein ganzer Leistungsbereich mit seinen Potentialen und Akteuren mehr oder weniger vollständig aus der Betrachtung ausgeschlossen: Gemeint ist der Bereich der Zivilgesellschaft bzw. des bürgerschaftlichen Engagements. Mein Vorschlag für die heutigen Debatten besteht daher darin, über konzeptionelle Erweiterungen nachzudenken und in diesem Kontext neben Markt und Staat auch die Zivilgesellschaft und ihre Akteure und Handlungspotentiale systematisch in die Betrachtung einzubeziehen. Darüber hinaus möchte ich vorschlagen, von einfachen entweder-oder Betrachtungen abzurücken und neue Kombinationsformen von Markt, Staat und Zivilgesellschaft im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge zu initiieren und zu gestalten. Eine solche strategische Option würde auch ein anderes Rollenverständnis von kommunaler Politik und Verwaltung nahe legen: Bislang haben kommunale Politik und Verwaltung in vielen Bereichen sowohl eine Gewährleistungs- als auch eine Umsetzungsverantwortung für Einrichtungen und Dienste der kommunalen Daseinsvorsorge übernommen. Über Standort und Ausstattung des kommunalen Schwimmbades wurde im Stadtrat bzw. Gemeinderat entschieden und das Bad dann in kommunaler Trägerschaft betrieben. In Zukunft käme es stattdessen vermehrt darauf an, auf der Grundlage kommunaler Rahmenplanung auf Augenhöhe mit kommunalen Bürgergruppen und -initiativen auszuhandeln, welche Einrichtungen der Daseinsvorsorge unter welchen konkreten Bedingungen unter der Regie organisierter Bürgergruppen weiter betrieben werden, ohne dass sich die kommunale Politik bzw. Verwaltung gänzlich aus der Verantwortung für den Betrieb der Einrichtung zurückzieht. Die Rolle des kommunalen öffentlichen Sektors würde sich daher von der Rolle des Produzenten öffentlicher Leistungen hin zur Rolle des Vermittlers, Moderators und Aushandlers eins kommunalen Wohlfahrtsmixes verändern. Diesem Vorschlag liegt die Überzeugung zu Grunde, dass „einsektorale Lösungen“ angesichts veränderter gesellschaftlicher Rahmenbedingungen zunehmend dysfunktional werden. Eine Aufrechterhaltung eines leistungs- und entwicklungsfähigen Angebots an Einrichtungen und Diensten kommunaler Daseinsvorsorge ist in Zukunft nur noch von „Mehrsektorenlösungen“ zu erwarten, also von strategischen Konzepten, bei denen von vornherein und systematisch eine Kombination der Beiträge von kommunaler Politik und Verwaltung, marktwirtschaftlichen Unternehmungen und organisierten Akteuren der Zivilgesellschaft vorgesehen ist.

Eine solche „wohlfahrtspluralistische“ Strategie der Weiterentwicklung kommunaler Daseinsvorsorge fußt auf bestimmten konzeptionellen Grundverständnissen und Leitbildern. Die Grundidee hierzu ist im Bericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“ ausführlich dargelegt worden. Wir sind in diesem Bericht von einem bestimmten Verständnis von Zivilgesellschaft und zivilgesellschaftlichen Akteuren ausgegangen. Damit wollten wir zwei Verkürzungen in der öffentlichen Debatte entgegentreten: Die eine Verkürzung besteht in der problematischen Tendenz, in der öffentlichen Debatte das Verständnis des bürgerschaftlichen Engagements derart einzuengen und zu verharmlosen, dass damit niemand irritiert oder herausgefordert werden könnte. Gemeint ist ein personalistisches Verständnis von Engagement, bei dem dieses freiwillige Engagement ausschließlich als eine Frage von individuellen Präferenzen bei der Freizeitgestaltung und der Suche nach persönlicher Sinnerfüllung verstanden wird. Ein solches Verständnis ist verharmlosend und verniedlichend, da es insbesondere staatliche Politik und den öffentlichen Sektor zu nichts verpflichtet als zur Motivation möglichst vieler Bürgerinnen und Bürger zum freiwilligen Engagement durch Vermittlungsbörsen und soziale Schutzmaßnahmen. Die zweite Verkürzung schließt unmittelbar hieran an: Es besteht eine massive Tendenz, die Politik der Verbesserung von Rahmenbedingungen für bürgerschaftliches Engagement sozusagen auf motivierende Maßnahmen auf der Angebotsseite, also der engagementinteressierten Bürgerinnen und Bürger zu beschränken und die Frage nach der Nachfrage dieses Engagements in sozialen Einrichtungen und Diensten auszublenden. Um dieser Tendenz entgegenzutreten, hatte sich die Enquete-Kommission dazu entschlossen, an „harten“ Bereichen der Daseinsvorsorge – also z.B. an Schulen, Einrichtungen und Dienste für alte Menschen, für junge Menschen etc. – herauszuarbeiten, was sich an dem Leitbild und der Funktionsweise dieser Einrichtungen und Dienste ändern muss, damit sie sich dem umliegenden Gemeinwesen und der Ressource Bürgerengagement gegenüber öffnen können.

Insofern gehen wird also von einem „anspruchsvollen“ Verständnis von Zivilgesellschaft aus, dass mehr meint als den mehr oder weniger folgenlosen Verweis auf das persönliche Engagement von Einzelnen: Es geht vielmehr um die systematische Bezugnahme auf jene Elemente und Strategien in einer Gesellschaft, bei denen sich die einzelnen Mitglieder mehr als bisher als Mit-Bürger verstehen lernen, so dass Selbstorganisation, Kooperation und Beteiligung auch jenseits von Wahlen und Abstimmungen Bedeutung bekommen. In einem solchen Verständnis von Zivilgesellschaft wären Engagement und Beteiligung im Institutionensystem stärker institutionalisiert und damit ein stückweit selbstverständlicher, als das heute in vielen gesellschaftlichen Bereichen der Fall ist. Engagement lässt sich nicht auf das individuelle Verhalten einzelner „wohlmeinender“ Menschen verkürzen, sondern entwickelt sich vor allem in dem Zwischenbereich von zivilgesellschaftlichen Initiativen, Verbänden und Organisationen, die jenseits der reinen Lobbytätigkeit eine solche Kultur der Kooperation, Verantwortungsübernahme und Gemeinwohlverpflichtung pflegen und aktivieren. Hierdurch werden zwei ordnungspolitische Akzente gesetzt: Zivilgesellschaftliche Handlungsformen und Netzwerke leben von der „freiwilligen Selbstverpflichtung“ der Aktivbürger; dies bedeutet, dass die Bürgerinnen und Bürger jenseits individueller Beliebigkeit, aber auch jenseits der Überantwortung von Gemeinwohlverpflichtungen an staatliche Institutionen Mitverantwortung übernehmen, weil dies ein selbstverständlicher Ausdruck der sozialen und politischen Kultur des Gemeinwesens ist. Darüber hinaus führt dieses anspruchsvolle Konzept der Zivilgesellschaft zu einer Diskussion über die Neubestimmung und Neuaushandlung öffentlicher Aufgaben auch und gerade im Bereich kommunaler Daseinsvorsorge. Es geht um den systematischen Einbezug der Engagementpotentiale der Bürgerinnen und Bürger und die systematische Anerkennung und Förderung dieser Leistungen, es geht aber auch um die Kooperation des öffentlichen Sektors mit solchen Einrichtungen, Initiativen und Organisationen, die dieses bürgerschaftliche Engagement pflegen und aktivieren und um die Gestaltung von Rahmenbedingungen, die es diesen Aktivbürgern erlauben, Aufgaben der Daseinsvorsorge entweder in Selbstverantwortung oder in Koproduktion zu übernehmen. Dies schließt eine Verpflichtung kommunaler Politik und Verwaltung für die Verbesserung der Rahmenbedingungen für zivilgesellschaftliche Aufgabenerledigung ein.

Werkstätten „guter Praxis“ für wohlfahrtspluralistische und zivilgesellschaftliche Entwicklungen gibt es in vielen Bereichen der kommunalen Daseinsvorsorge. So gibt es etwa viele Beispiele dafür, dass aktive Bürgerinnen und Bürger – oft organisiert in der Form einer Bürgerstiftung als einer privatrechtlichen Konstruktion – durchaus in unternehmerischer Ausrichtung Einrichtungen und Angebote kommunaler Daseinsvorsorge (Schwimmbäder, Bibliotheken etc.) übernehmen. Man könnte an dieser Stelle einwenden, dass gerade diese Beispiele „alte Hüte“ darstellen, die längst praktiziert werden und wenig Einfluss auf die politisch-strategische Ausrichtung kommunaler Politik im Bereich der Daseinsvorsorge zeitigen können. Gerade dies möchte ich hier vehement bestreiten, und behaupten, dass der innovative Impuls gerade dieser Beispiele noch keineswegs ausgereizt worden ist. Zunächst sollte hier erkannt und reflektiert werden, dass Bürgerinnen und Bürger in einer organisierten Form Einrichtungen übernehmen, die ansonsten entweder wegfallen würden oder weiter durch die Kommune betrieben werden müssten. Darüber hinaus hat ein solcher zivilgesellschaftlicher Betrieb solcher Einrichtungen der Daseinsvorsorge viele weitere Vorteile: Die bestehenden Beispiele zeigen nachdrücklich, dass sich die unmittelbar und mittelbar beteiligten Bürgerinnen und Bürger mit diesen selbstorganisiert betriebenen Einrichtungen und Angeboten in hohem Maße identifizieren und sie daher auch gerne nutzen. Darüber hinaus ermöglichen diese Betreiberformen neue Chancen der Einflussnahme und der Mitgestaltung im Hinblick auf die Öffnungszeiten, dass inhaltliche Programm und damit die Innovations- und Entwicklungsfähigkeit solcher Einrichtungen der Daseinsvorsorge. Der Einbezug des bürgerschaftlichen Engagements erweist sich also als ein qualitativer Sprung nach vorne und als ein Beitrag zur Erweiterung demokratischer Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte. Darüber hinaus eröffnen solche Betreibermodelle Einflussmöglichkeiten für die kommunale Politik. Bei der Aushandlung und Formulierung entsprechender Verträge ist es leicht möglich, bestimmte, klar definierte Einflussmöglichkeiten der kommunalen Politik – z.B. die regelmäßige Überprüfung der Angebotspalette und des Leitbildes der Einrichtung etc. zu überprüfen und durch eine Beteiligung der Kommunen an der Gremienstruktur den Einfluss kommunaler Politik zu sichern. Dieser Einfluss ist wichtig, da es sich ja weiterhin um öffentliche Einrichtungen der Daseinsvorsorge handelt, die grundsätzlich für alle Bürgerinnen und Bürger zugänglich sein sollten und daher Bestandteil des kommunalen Gemeinwesens sind. Allerdings setzen solche Konstruktionen und Vertragsgestaltungen ein anderes Rollenbild kommunaler Politik und Verwaltung voraus. In solchen Betreibermodellen gibt es keine hierarchischen Steuerungsbeziehungen sondern horizontale Aushandlungsbeziehungen. Alle Beteiligten müssen also in der Lage sein, auf Augenhöhe mit den Kooperationspartnern zu verhandeln und Gemeinwohlinteressen über partikulare Gesichtspunkte stellen. Darüber hinaus leben solche Modelle von systematisch gestalteten Formen der Anerkennung und Wertschätzung des Engagements der Bürgerinnen und Bürger. Kommunale Politik sollte ihr Ansehen und ihre Machtposition dafür einsetzen, den positiven Wert solcher Initiativen und Aktivitäten der Bürger hervorzuheben und damit der Öffentlichkeit vermitteln, dass dieses Engagement erwünscht und gewissermaßen „normal“ ist.

Abgesehen von solchen Formen der Übernahme ganzer Einrichtungen durch Bürgergruppen bezieht sich eine wohlfahrtspluralistische Reformstrategie aber auch auf die weiterhin in öffentlicher Hand betriebenen Einrichtungen und Dienste selbst. Ob und in welchem Ausmaß die Ressource Zivilgesellschaft und bürgerschaftliches Engagement in Konzepten kommunaler Politik Bedeutung erhält, entscheidet sich nicht zuletzt daran, ob öffentliche Institutionen insgesamt beteiligungsorientiert ausgestaltet sind. Dies gilt neben den Organisationen des „Dritten Sektors“ vor allem auch für öffentliche Einrichtungen wie Schulen, Kindergärten, Jugendeinrichtungen, Krankenhäuser etc.. Sie sind potentielle Orte für engagierte Mitwirkung und Beteiligung. Hier geht es um die Entwicklung einer Kultur des Handelns und Entscheidens in konkreten Politikbereichen und Organisationsformen, die bürgerschaftlich geprägt und beteiligungsorientiert sind. Der bürgerschaftliche Charakter sozialer Einrichtungen und Dienste oder öffentlicher Verwaltungen bemisst sich keineswegs daran, wie viele ehrenamtliche Mitarbeiter gewonnen werden konnten. Entscheidend ist vielmehr, inwieweit es diesen Institutionen gelingt, sich tatsächlich in die Zivilgesellschaft und das jeweilige lokale Umfeld einzubetten. So z.B. eine Schule, die mit Akteuren aus dem umliegenden Gemeinwesen zusammenarbeitet, also z.B. ihren Unterricht für lokal ansässige Betriebe bzw. Vereine oder die Gesundheitseinrichtung, die mit Selbsthilfegruppen zusammenarbeitet, die Kindereinrichtung, die einen aktiven Förderverein hat etc.. In diesem Sinne heißt Verbesserung der Rahmenbedingungen für zivilgesellschaftliches Engagement vor allem, einen öffentlichen Diskurs für die Leitbilder und die Organisationsentwicklungskonzepte der wichtigsten Institutionen kommunaler Daseinsvorsorge anzuregen und einen Diskurs zu unterstützen, der im Hinblick auf die Erneuerung dieser Einrichtungen, Dienste und Angebote nicht nur über das Mischungsverhältnis von Markt und Staat, sondern vor allem auch über das jeweilige Gewicht, das dabei dem Bürgerengagement zukommen soll, Bedeutung zumisst. Auch für diese Entwicklung der „Hybridisierung“ sozialer Dienste und Einrichtungen gibt es vielfältige Beispiele. Diese Beispiele entstammen sowohl dem Schulbereich, als auch dem Bereich der Dienste und Einrichtungen für alte Menschen oder den Einrichtungen des Kulturbereichs. Selbstverständlich muss der hiermit angesprochene Prozess der Organisationsentwicklung direkt auf der Ebene der konkreten Einrichtungen und Dienste erfolgen. Dennoch haben kommunale Politik und Verwaltung hier ebenfalls eine Verantwortung und Gestaltungsmöglichkeiten. Hier ist sowohl daran zu denken, dass im öffentlichen Sektor beispielhaft mit guten Konzepten eine Vorbildfunktion entwickelt werden kann, die dann wiederum auf dem der freigemeinnützig und privatgewerblich betriebenen Einrichtungen und Dienste Einfluss ausüben kann. Darüber hinaus sind es oft die Förderbedingungen und die kommunalen Planungsvorhaben und Versorgungskonzepte, die entscheidend sein können. Kommunale Förderstrategien, die nur an Wirtschaftlichkeitszielen und Kostensenkung orientiert sind, führen hier ebenso weiter, wie kommunale Versorgungsleitbilder, die ausschließlich auf das Leitbild des kundenorientierten Dienstleistungsunternehmens setzen. Gerade bei der Ausgestaltung kommunaler Versorgungskonzepte und Leitbilder erweist sich, ob die Ressource zivilgesellschaftliches Engagement einen systematischen und integralen Stellenwert im Gesamtkonzept erhalten soll oder aber lediglich schmückendes Beiwerk eines markt- und wettbewerbsorientierten Modernisierungskonzepts bleibt.